人大工作通报

〔2018〕第2期

榆林市人大常委会办公室编            2018年6月4日

关于我市养老服务事业发展的调研报告

榆林市人大常委会调研组

为了更好地贯彻落实党的十九大精神，不断提升人民群众幸福指数，把榆林建成陕甘宁蒙晋交界最具影响力的城市，市人大常委会把养老服务事业发展作为本届人大工作的重点之一，连续两年对养老服务事业进行深入调研，积极应对日益严峻的老龄化问题。

一、我市养老服务事业发展现状

截止2017年底，我市常住人口为340万，60岁以上老年人为57.1万，占常住人口的16.8%，这意味着我市是典型的老龄化城市（按照国际通行标准，60岁以上老年人占人口总数的10%即为老龄化城市）。近年来，市政府着力发展养老服务事业，培育各类居家养老服务组织580个，建成养老机构76所，社区日间照料中心20所，医养结合机构13所；农村互助幸福院建成654所，在建252所；榆阳区创新推出失能、半失能特困老人医养一体化集中供养模式，高新医院作为我市医养结合的首家试点，迈出了对失能老人长期照护的新步伐；助老服务中心在靖边县、米脂县等7个县区得到推广，榆阳区和绥德县开展了“互联网+”养老服务试点，吴堡县“六位一体”新型农村社区服务中（包含便民服务站、文体活动室、卫生服务站、便民超市、养老托老室和幼儿园的新型农村社区服务中心）心受到了老年人的肯定和欢迎，总体来讲，我市的养老服务事业取得了一定成效。

在肯定成绩的同时，我们也要清醒地认识到，同全国、全省平均水平比较，我市的养老服务事业仍然处于起步阶段，发展的压力很大，任务也很艰巨，养老服务事业发展不平衡不充分的矛盾日益凸显。

一是认识和观念缺乏。全社会对发展养老服务事业还缺乏足够的认识，对老龄化带来的经济发展、社会保障、社会服务、城市建设等一系列问题认识不够，群众对社会养老助老不够认可，养老观念有待转变。

二是机制和体系缺乏。发展养老服务事业的体制机制还不够健全，有关部门职能划分和管理体制不够清晰，相关扶持发展政策体系、保障体系、考核体系等不够完善，资金投入有限，规划相对滞后，政府主导、社会参与、市场运作的机制尚未形成。

三是活力和能力缺乏。现有的养老模式创新不足、活力不够，社会资本参与养老服务事业的积极性不强，养老服务组织的专业能力和服务水平不高，县区之间、城乡之间发展不够均衡，尤其是农村养老服务事业比较滞后。

四是信息化和智能化缺乏。“互联网+”、大数据等现代信息技术手段运用较少，智能管理服务平台尚未成型，智慧化养老水平有待提升。

五是标准和监管缺乏。缺乏统一的行业管理标准规范，养老服务管理比较粗放，等级评价和奖惩退出机制尚未建立，还没有形成有效管用的监管体系。

二、外出调研的基本情况

2018年4月，在市人大常委会党组副书记、副主任李文明的带领下，市人大常委会组织部分委员、代表、县区人大和相关部门负责人组成调研组，重点对上海、乌镇、苏州、扬州、南京等地养老服务事业的运行模式、先进经验和有关政策进行调研，其中，苏州和南京是全国养老试点城市。主要体会有三：

（一）政府是主导。政府通过出台政策、制定标准、加强监管等多种手段予以扶持，主导作用得到充分发挥（主要是四个方面：解决养老服务用地和用房；按床位规模予以补助；按等级标准予以补贴；给予必要的医疗服务支持）。上海市出台了《关于推进“十三五”期间养老服务发展的财政扶持政策》《上海市地方标准·社区居家养老服务规范》等，苏州制订了《关于开展长期护理保险试点的实施意见》等政策和3大类19个单元136条行业标准，扬州出台了《社区养老机构建设规范》《社区养老服务标准》等相关政策，其他地区也都有成熟配套的政策体系。

（二）社会是主力。社会资本办养老成为养老服务事业发展的主要力量。政府主要负责政策制定、等级评定、市场监管等工作，所有的养老服务都由社会力量承担，既减轻了政府负担，也极大地激发了市场活力，取得了很好的社会效果。

（三）信息化是主要手段。智慧化养老成为养老服务事业发展的全新驱动。乌镇的“互联网+养老”利用信息平台整合各类社会资源形成科学有效的服务支持系统；苏州的虚拟养老院服务管理平台获得了国家专利；南京通过养老服务大数据中心平台为老年人提供即时精确的动态服务，“互联网+”已经深刻地渗透到养老服务事业的方方面面。

三、关于我市养老服务事业发展的几点思考

习总书记在十九大报告中明确指出，要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，这是我们发展养老服务事业的行动纲领。发展养老服务事业，应当坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合的基本原则，按照“保基本、建机制、抓监管”的总体要求，全面构建“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合、智慧化”的养老服务体系。

（一）切实完善体制机制。一是引领推动。把养老服务事业发展放在更加重要的议事日程，根据市委的《实施意见》，尽快修订完善我市“十三五”期间养老服务事业发展规划，出台具体可操作的《实施方案》和相关扶持政策，营造浓厚社会氛围，切实理顺体制机制，构建科学完善的养老政策体系，建立与经济社会发展水平相适应的稳定的财政投入机制，把发展养老服务事业纳入年度目标责任考核范围、纳入为民办实事项目，实现养老事业与经济社会同步规划、同步安排、同步发展。二是规范管理。建立健全养老服务质量认证体系、标准认定体系、第三方评估体系、考核管理体系等，进一步明确服务对象、服务标准、收费标准，厘清政府、协会、企业、社区各自承担的职责，推动养老服务事业规范发展。三是兜底保障。在对符合政策的困难老人进行兜底养老的同时，尽快完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，建立完善长期护理保险制度，打通养老与五保供养、城乡低保、医保等社会保障体系的通道，完善政府购买服务机制，把货币补贴转换为服务补贴，实现保障体系的无缝对接。

（二）构建科学养老体系。一是大力发展居家社区养老。根据测算，90%以上的养老服务需求集中在以家庭为单位、以社区为依托、养老服务组织提供上门服务的居家养老模式。可学习上海、扬州等地社区养老的成熟经验，采取政府派驻管理人员和医护人员、按成本价提供用餐服务、养老服务市场化运作等多种方式，进一步完善城乡社区养老服务中心功能，拓展养老服务载体，丰富养老服务内容，努力形成较为完善的、便捷实用的居家社区养老服务体系。二是切实加大养老机构建设力度。要把建设陕甘宁蒙晋一流的养老机构作为实现“三大目标”、落实“两个更大”要求的重要抓手，可在城市的中心区、公园、广场附近等综合条件较好的地方规划建设养老机构，支持有条件的养老机构内设医疗机构或与医疗卫生机构签订医疗服务协议、搭建远程医疗服务平台，建设“社会认可、老人满意、子女放心”的高水平的养老机构。三是着力提升医养结合水平。进一步总结完善榆阳区对失能、半失能特困老人进行医养一体化集中供养的做法和高新医院医养结合发展的成功经验，力争两年内在每个县（市、区）建立一所200至300张床位规模的医养结合机构，让失能、半失能老人过上有尊严有质量的晚年生活。四是搭建智能养老服务平台。学习借鉴苏州、乌镇、南京等地“互联网+”智慧养老的先进经验，建立智能化管理服务平台，充分发挥互联网和大数据的支撑作用，实现养老服务的智慧化、信息化、精准化。五是大力开展示范创建活动。政府可出台特殊优惠政策，利用一到两年的时间，市县乡三级政府在居家社区养老、机构养老和医养结合养老等方面创建标准、完善、规范的养老服务示范点，以点带面，推动养老服务事业快速发展。

（三）充分利用社会力量。一是政策支持。全面放开并积极培育养老服务市场，可以采取公益创投、委托运营、公办民营、民办公助等多种方式支持民办养老产业发展，采取延迟退休年龄等措施鼓励即将离岗的干部牵头发展养老事业，大力培育规范化、专业化、规模化的社会养老服务组织，吸引更多社会力量进入养老服务领域。二是资金支持。可设立专项扶持资金和养老产业发展引导基金，积极争取中央、省级养老项目建设资金，鼓励金融机构投资养老服务业，拓宽信贷抵押担保物范围，切实加强金融业与养老服务业的有机结合。三是土地支持。可采取土地划拨、统征地价有偿出让、城市功能区工业用地调整使用等方式提供建设用地；采取在老旧小区租赁场地、新建小区在不占容积率的前提下按标准配套养老用地并审核验收等多种途径，切实保障养老服务产业用地。四是税费支持。切实落实好国家现行支持养老服务事业发展的税收优惠及减免行政事业性收费等各项扶持政策，可采取按规模和运营年度提供建设及运营补贴、按居民生活类最低阶梯价格收取水电气暖费用等措施，进一步优化民办养老机构发展环境。五是产业支持。可依托区位优势，大力开发养生养老、老年医疗药品、康复器具、绿色保健食品等项目，培育具有榆林特色的养老服务产业集群。

（四）全面加强农村养老。截止2017年底，我市60岁以上农村老人约39万，占全市老年人总数的68%左右，加之农村养老服务起步晚、覆盖面低、服务保障能力弱，实现农村老人老有所养的任务迫切而艰巨。要把发展农村养老服务事业同乡村振兴紧密结合起来，同精准扶贫紧密结合起来，同加强农村社会基本保障紧密结合起来，因地制宜，不断创新，开展镇卫生院与敬老院、村卫生室与幸福院融合发展改革试点，探索适合农村实际的医养结合模式，实现城乡养老事业协调发展。一是充分发挥敬老院的功能。在保证农村特困老人集中供养的前提下，支持敬老院改善设施条件并向社会开放，积极为农村其他低收入、高龄、空巢和失能老人提供养老服务。二是加强农村互助幸福院建设。充分利用农村闲置院落、校舍等场所，通过改建扩建、扶持运营等手段，使其成为农村养老服务的阵地和平台。三是加强农村居家社区养老服务。加大对农村老年协会的扶持力度，完善邻里互助居家养老模式，充分发挥基层老年协会自我管理、自我服务、老老相助的作用。总结完善吴堡县“六位一体”新型农村社区服务中心的相关经验，切实推进农村社区养老服务。

（五）着力强化队伍建设。鼓励和支持职业院校设立养老服务相关专业，加强现有养老服务人员岗位培训，提高养老服务从业人员待遇，设立适当的公益性岗位，建立健全养老机构工作人员考评管理办法，建立一支相对稳定的志愿者队伍，逐步形成结构合理、技术达标、爱岗敬业、高中初级相匹配、专业人员与志愿者相结合的养老服务队伍，不断提升规范化服务水平。