人大工作通报

〔2018〕第1期

榆林市人大常委会办公室编            2018年1月9日

编者按：2017年12月18日，榆林市四届人大四次会议邀请全国人大常委会办公厅培训中心主任李维国作了关于“深入学习贯彻党的十九大精神，加强代表作用和人大职能发挥”的专题讲座。现根据录音将讲座内容整理印发，供学习参考。

深入学习贯彻党的十九大精神

加强代表作用和人大职能发挥

全国人大常委会办公厅培训中心主任  李维国

（根据录音整理，未经本人审阅

标题和文中标题为录音整理者添加）

首先祝贺榆林市四届人大四次会议的召开！非常高兴到榆林市与市四届人大代表、人大常委会的领导、各大机关的领导同志和人大机关的同志一起学习。今天我们学习的内容是结合党的十九大精神，来一起交流人大的工作。

当前，全党上下正在学习贯彻党的十九大精神。党的十九大在部署民主政治建设当中，强调要进一步坚持和完善人民代表大会制度。在12月12日全国人大常委会召开的人民代表大会制度理论和实践创新成果交流会上，张德江委员长作了“关于坚定人民代表大会制度自信”的重要讲话。他从人民代表大会制度是中国共产党和中国人民的伟大创造、推进人民代表大会制度的理论和实践创新等八个方面，深刻阐述了在建设有中国特色社会主义的新时代，坚持和完善人民代表大会制度的深刻问题。人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度，是我们国家的政体，也就是我们国家政权的体制和政权的组织形式。人民代表大会制度的内容概括起来包括两个方面：

一个方面，是关于人民代表大会与其它国家机关的关系、中央政权与地方政权的关系，及一系列的法律规定。在这些关系当中，根据宪法和有关法律的规定，人民代表大会是由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。其它国家机关，“一府两院”和将要产生的监察委员会，是人民代表大会产生的机关，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。“一府两院”向人民代表大会报告工作。国务院对地方各级人民政府是领导关系。

另一个方面，是关于人民代表大会制度的性质、组织、职权、议事程序，及一系列的法律规定。在这些内容当中，根据宪法、地方组织法的规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民代表大会，由人民选举的代表来组成。分为直接选举的代表，组成县、乡两级人民代表大会。间接选举的代表，组成设区的市以上、省、全国人民代表大会。人民代表大会的机构包括常委会、主任会议、各专门委员会、代表资格审查委员会和常委会的办事机构、工作机构。人大常委会是人民代表大会的常设机关，行使宪法法律赋予的职权。地方人民代表大会及其常委会的任期都是五年。地方人大代表的任期，和常委会的任期略有不同，从新的一届人民代表大会第一次会议召开开始，到下一届人民代表大会第一次会议召开结束。常委会组成人员的任期，从新的一届常委会组成人员选举产生开始，到下一届常委会组成人员选举产生结束。其中在召开人代会的几天时间，常委会还在任期当中，在这期间如果需要，常委会还可以召开会议决定问题。

人民代表大会及其常委会的议事原则，就是我们通常讲的，集体决定问题。我们国家的机构，按照民主集中制的原则选举产生，同时按照民主集中制的原则来运行。民主集中制，又包括两种体制，一种是集体决定问题，另一种是首长负责制。首长负责制，主要是政府的运行方式。人大就是集体决定问题，人大代表和常委会组成人员，任何个人或几个人都不能以人大和常委会的名义来决定问题。人大议事的方式，就是召开人民代表大会会议和常委会会议。法律规定，地方各级人民代表大会会议，每年至少召开一次，五分之一以上的代表提议，还可以临时召开代表大会。人民代表大会包括全体会议、代表团会议、小组会议。人大常委会会议至少每两个月召开一次，常委会会议包括全体会议、分组会议、联组会议。人大议事的程序，包括议案的提出、议案的审议、议案的表决、议案的公布和决议、决定形成的公布。议案的提出，在人代会期间由大会主席团、人大常委会、人大各专门委员会、“一府两院”和代表联名提出。常委会的议案由主任会议、各专门委员会、“一府两院”和常委会组成人员联名提出。议案的审议，是议事的中间环节，就是通过前面讲到的这几种会议形式，来进行审议。一般是在全体会议上做议案的报告，通过代表团会议、分组会议、小组会议和联组会议进行审议。议案的表决，采取绝对多数的原则，选举、通过决议决定、制定地方性法规等都要有全体代表或常委会组成人员过半数赞成，才能获得通过。

1954年，全国人民代表大会第一次会议召开，标志着国家根本政治制度—人民代表大会制度建立。地方人大常委会是改革开放的产物，于1979年下半年开始成立。当时在修改地方组织法时，彭真委员长向中央提交了一封报告，就关于地方政权的建设问题提出三个方案：第一个方案，通过修改地方组织法，将地方革命委员会这种政权形式，在法律当中固定下来；第二个方案，取消革命委员会，恢复原来的人民委员会；第三个方案，在县级以上人民代表大会中设立人大常委会。彭真委员长在第三个方案后面加了一个括号“倾向性方案”。小平同志对此做了批示，“我赞成第三个方案”。经中央决定，从1979年下半年到1981年年底，地方各级人大普遍设立了人大常委会。

到目前为止，人民代表大会制度建立六十多年，地方人大常委会设立近四十年，随着中国特色社会主义法律体系的建成，有关人大行使职权和工作的法律已经比较完备，主要包括三个层面的法律制度：第一个层面，宪法和地方组织法。宪法对人大的组织、职权作了基本的规定，地方组织法对地方人大及其常委会的组织、职权和议事程序作了具体的规定；第二个层面，地方人大及其常委会工作的有关法律。主要包括监督法、立法法、预算法、选举法、代表法等，这些法律从不同方面，对地方人大及其常委会行使职权和工作作了规定；第三个层面，地方人大制定的地方性法规。主要是省一级制定的地方性法规，包括地方各级人民代表大会及其常委会议事规则，制定地方性法规的条例，以及监督法、选举法、代表法实施细则等。下面，依据这些法律，与大家交流三个方面的内容。

一、更好发挥人大代表作用，使人大成为同人民群众保持密切联系的代表机关

党的十九大明确提出，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关。代表发挥好作用，有一个重要的前提，就是要认真学习贯彻代表法。代表法于1992年制定，将人大代表履行职责的制度统一规定在这部法律当中。人大代表的制度，包括两个方面：一是人大代表的选举制度，人大代表怎么样选举产生，主要规定在选举法当中；二是代表选举产生后，怎么样履行职责，主要规定在代表法当中。下面，结合代表法，讲一下人大代表的性质和地位，人大代表的权利、义务和特征，人大代表应当履行的职责。

（一）人大代表的性质和地位。各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员。代表法规定，全国人民代表大会代表是最高国家权力机关的组成人员，地方各级人大代表是地方各级国家权力机关的组成人员。

（二）人大代表的权利、义务和特征。也就是人大代表履职、行使权利的要求。代表法规定，全国人大代表和地方各级人大代表，依照宪法和法律赋予的职权，代表人民的利益和意志，参加行使国家权力。按照这个规定，人大代表行使权利、履行义务，有以下三个主要特征：

第一个特征，人大代表行使权利具有人民性。确切的说，人大代表是国家的主人、人民的代表。按照习近平总书记讲，人大代表受委派到国家机关行使权利。党的十九大进一步指出，要把人民当家作主落实到国家的政治生活和社会生活当中，保证人民通过各种形式和途径来参加管理国家事务、管理经济文化事务、管理社会事务。人民选出自己的代表，组成国家权力机关行使国家权力，是人民管理国家事务的最高形式，或者叫最主要的方式和途径。所以人大代表行使权利，首先第一点的特征就是代表人民的利益和意志。这里边有个理解的问题，人大代表由选民和选举单位选举产生，但在行使权利时不仅仅代表选民和选举单位的利益，而是要代表整体人民的利益。比如榆林市人民代表大会做出的决议决定、通过的地方性法规，在榆林整个区域范围之内，除了特别规定的以外，任何公民组织机关都是要执行的。所以代表在行使权利、审议、提出议案建议的时候，要考虑到整体人民的利益和意志。

第二个特征，人大代表行使权利具有法定性。人大代表按照选举法的规定，依照法律程序选举产生，其权利是法律明确规定和法律赋予的。代表法1992年制定后，共修改三次，其中两次作了大的修改。2010年在修改代表法时，将原来有关条款中关于代表的权利和义务单独作了规定，明确人大代表的七项权利和七项义务。代表的七项权利包括：出席代表大会，在会议中行使审议权，提出议案等提案权，对各方面工作提出建议、批评和意见权，选举权，表决权，代表获得知情知政信息和履职保障权，法律还有一个兜底条款其它的权利。代表法在规定人大代表享有这些权利的同时，还规定了人大代表行使这些权利的程序和保障。从人大代表的第一个特征人民性，到第二个特征法定性，就决定了人大代表行使权利的政治性和重要性。所以代表法规定，所有公民、机关组织，都要尊重代表的权利，要为人大代表行使权利创造条件。

第三个特征，人大代表行使权利具有职责性。人大代表的权利是法律规定的，而且它是公权、公职，具体来讲，就是代表人民参加管理国家事务。从一个层面讲，既然是公权，与公民的私权一个最本质的不同就是这个权利不能放弃，公民的许多权利可以放弃，但代表的权利不能放弃，放弃等于没有履行职责。从另一个层面讲，代表法在规定代表享有权利的同时，明确规定代表应当履行的七项义务：模范地遵守宪法法律、保守国家秘密，在参加的生产工作活动中协助宪法法律的实施，出席代表大会、参加行使权利，参加集中视察、专题调研等活动，参加履职学习、调查研究、不断提高履职能力，与选举单位和选民保持联系、听取他们的意见和要求，自觉遵守社会公德、廉洁自律、公道正派、勤勉尽责，也有一个兜底条款其它的义务。代表行使权利的同时，还要履行好义务，履行义务本身也是职责。所以代表行使权利，既是一种职责，又是一种责任，人大代表应当更好地珍视所享有的权利。

（三）人大代表应当履行的职责。根据代表的性质和地位、权利和义务，可以来具体划分一下代表的职责，以便于理解。一是出席代表大会、行使权利。在代表权利当中，除了闭会期间可以提出建议和获得履职保障的权利，绝大多数都要在会议期间行使，这与人大的议事原则是一致的；二是参加闭会期间的活动，为出席代表大会作准备。在代表义务当中，绝大多数都要在闭会期间履行；三是提好议案和建议，反映人民群众的意见和要求；四是模范地遵守宪法法律、自觉遵守社会公德，树立良好的社会形象。下面，按照这四个方面，与各位代表和领导同志进行介绍。

第一个方面，出席代表大会、行使权利。出席代表大会只有这一条既是代表的权利，又是代表的义务。它是代表履行职责当中最重要的一个要求，因为没有召开代表大会，代表就无法行使权利。按照法律规定，代表大会只有三分之二以上的代表出席，会议始得举行。代表出席会议，对代表行使权利非常重要，出席会议人数的多少，不仅是能否开会的问题，还会直接影响到会议的表决结果。有的领导同志讲课也曾讲到这个事例，1999年九届全国人大常委会第九次会议，表决通过公路法的修正案，当时全国人大常委会委员154人，结果这次表决得了77票赞成，刚好等于半数没有超过半数，其他组成人员有的投了反对票，有的投了弃权票，关键是有20多位组成人员没有出席会议，所以公路法修正案没有获得通过。因此出席会议是对代表和常委会组成人员的一个基本要求。十二届全国人大常委会对组成人员提出明确要求，一定要按时参加常委会的会议进行表决。包括地方也有这样的规定，浙江省人大常委会从五届到十届的时候，常委会组成人员为70%到80%的参会率，有的时候不足70%，本届常委会每次召开会议的时候，不管是参加中央的会议、上级的会议，还是因事因病请假，都要在屏幕上打出没有出席会议的人员名单，叫做个人报告制度。

代表出席会议有审议权。审议各项议案报告，包括“一府两院”的报告和人大常委会的报告。审议这些报告，要围绕贯彻落实中央的精神和十九大的精神，围绕党和国家的重点工作，掌握三个结合，突出重点进行审议：

第一个结合，结合人民群众的意见要求进行审议。从代表人民行使权利这个层面来讲，这是我们前面讲到代表履行职责、行使权利第一个特征人民性的本质要求。从工作层面来讲，今年年初中央办公厅印发了10号文件，即关于完善人大讨论决定重大事项、政府在作出重大决策之前向人大报告的实施意见。在这个实施意见当中，关于重大事项的讨论就涉及到讨论报告的问题。为了贯彻落实十八届三中全会精神，加强人大代表同人民群众的联系，去年全国人大常委会办公厅印发了关于健全人大代表联系人民群众制度的实施意见。实施意见指出，代表联系人民群众主要是为了听取和反映人民群众的意见。听取和反映人民群众的意见主要有两种形式，一种形式是通过出席会议、审议各项报告和议案形成审议意见来反映，另一种形式是通过提出建议、批评和意见来反映。结合人民群众的意见要求审议报告，要经过认真的分析以后，确实是反映多数人民群众的意见要求，而不能是耳食之谈、道听途说。同时，在审议当中，要坚持实事求是的原则，赞成的就是赞成，不赞成的提出意见，客观地对报告进行审议。

第二个结合，结合行使监督权和重大事项决定权进行审议。一般人大常委会报告、“一府两院”报告都分两部分，前一部分是上一年度的工作情况，后一部分是下一年度的工作部署。对上一年度工作情况进行审议，就是在行使监督权。这些工作是否按照代表大会做出的决议决定，按照上一次报告部署的任务和工作要求来做，回过头来再进行监督。对下一年度工作部署进行审议，就是在行使重大事项决定权。中央10号文件中关于行使重大事项决定权，明确提出在代表大会上审议“一府两院”的工作报告，包括计划报告、预算报告，是审议决定重大事项的重点。政府工作报告中对下一年度经济社会发展的部署，是整个行政区域的经济社会发展的安排，当然是本行政区域的重大事项。

第三个结合，将有关报告结合在一起进行审议。比如说，人代会政府工作报告，一般是一个时间段。这个时间段当中有政府工作报告，计划和预算情况的报告，计划草案、预算草案的报告。政府工作报告从总体上总结工作、部署工作，其它两个报告从重要的方面来反映政府工作的安排和工作情况。把这些报告结合在一起进行审议，就会使审议政府工作报告更加深入。人大常委会的工作报告，还包括专门委员会的工作报告、议案审议情况的报告、建议办理情况的报告等，都要书面提交在会上一并审议，对于对工作报告的深入审议，也是有所帮助的。

审议政府工作报告，前些年代表们关注的主要是GDP的增长和经济发展速度。现在经济发展的问题，仍然是我们所关心的，但是现在关注的重点按照党的十九大的精神，不再是追求高速度，而是追求发展的质量，就是在一个平稳的速度下，掌握一个度这样发展。包括城镇失业率、物价指数等，也都是代表们关注的重点。这些年来，从全国人代会到地方各级人代会，代表们越来越关注的另一个重点，就是生态环境保护问题，道理很简单，如果再富有没有好的环境，也不是美好的生活。党的十九大提出“美丽中国”的建设，包括两个一百年中第二个一百年的奋斗目标，也有对保护环境方面的要求。今年的十二届五次全国人代会，代表提出的确定重点处理的20件重点建议当中，绝大多数是关于生态环境和食品卫生安全的，所以这个方面也是一个重点。

审议两院工作报告，主要是司法公正的问题。随着监察委员会的成立，检察院的职能发生了变化。但不管是法院审理案件，还是检察院公诉等工作主要还是围绕司法公正的问题。十九大再次强调，努力让人民群众在每一件司法案件当中感觉到公平正义。特别是在基层，老百姓所关注司法体制改革等措施效果在哪里，就体现在案件审理中是否感觉到公平正义，是否公正司法，这个始终是重点。

代表出席会议还有提议案、质询案、罢免案，提议组成特定问题调查委员会，选举权，这些我放在第二部分结合人大行使权力来讲。在人代会当中，代表最后行使的是表决权，代表对审议的各项议案和报告，包括选举，表明最后的态度。按照法律规定，人大代表、常委会的组成人员，在会议当中表决，可以是赞成、反对、弃权，这都是权利，但是不能不出席会议参加行使权利。

第二个方面，参加闭会期间的活动，为出席代表大会作准备。按照代表法规定，代表参加闭会期间的活动主要有五类：第一类，统一组织的活动。如集中视察、专题调研、代表小组活动、履职学习和与选民联系等；第二类，应邀参加会议、活动。如列席常委会会议、参加常委会组织的执法检查、常委会机关和专门委员会组织的调研活动等；第三类，根据决议、决定参加活动。如人大常委会组成特定问题调查委员会，这个时候要邀请代表参加；第四类，按照代表本人的要求开展活动。主要有两项，一个是代表持证视察，由代表本人提出，所在地的人大常委会可以组织安排，另一个是代表列席下一级人民代表大会会议；第五类，代表自行开展活动。主要是通过各种方式联系人民群众等。

代表参加闭会期间的活动，是代表的重要工作，其重要性主要体现在三点：第一点，代表闭会期间的活动是执行代表职务。代表闭会期间参加活动是代表的义务，也是执行代表职务。代表法当中，有两章具体内容的规定，一章是关于代表在会议期间的工作，另一章就是代表在闭会期间的工作。对于这两部分工作的性质，代表法做了明确规定，人大代表在会议期间的工作和闭会期间的活动同样是执行代表职务；第二点，代表闭会期间的活动是代表联系人民群众的主要方式。全国人大常委会办公厅关于健全人大代表联系人民群众制度的实施意见，对于代表闭会期间联系人民群众的方式做了明确具体的规定，包括向选民和选举单位公布代表姓名、地址、联系方式，代表固定联系一部分选民和一部分选举单位的代表等五种联系方式。人大代表闭会期间以代表的身份联系人民群众，与以领导干部的身份联系人民群众，效果不一样。领导干部走群众路线、联系群众，和作为人大代表联系群众听取意见，得到的结果也是不一样的；第三点，代表闭会期间的活动使人大代表的任期更加完善。人大代表是常任制，每年都要召开人民代表大会会议，这与党代会不同，全国党代会只有八届的时候开了两次会议，其它都是开了一次。人大代表不仅要开年会，闭会期间还有代表的五类活动，如视察、调研、小组活动等，使人大代表的任期从时间和内容上有了一个连接，是名副其实的常任制，而且使常任制在闭会期间得到了进一步的完善。

按照代表法规定，代表闭会期间活动有三个原则要求：第一，代表闭会期间活动主要以常委会组织的活动为主。常委会可以直接组织，也可以委托下一级人大常委会组织代表开展活动。如榆林市人大常委会可以委托县级的人大常委会组织市人大代表开展活动；第二，代表闭会期间活动以集体活动为主、以代表小组活动为基本形式。以集体活动为主，指主要活动要有集体的组织，主要是为了保持代表闭会期间活动不间断。如果都是代表自己开展的活动，可能一个时期开展多，一个时期没有活动，集体活动是持续的。以代表小组活动为基本形式，指代表小组平时可以开展活动，代表视察、调研等集体活动也可以以代表小组为单位开展，还可以新组成代表小组开展活动；第三，代表闭会期间活动不直接处理问题。我们前面讲，人民代表大会决定议事的原则为集体决定问题。代表法明确规定，代表在闭会期间的视察活动，不直接处理问题，主要是听取意见。不直接处理问题，不等于人大代表不解决问题，而是通过听取各方面的意见和要求，在人民代表大会会议当中讨论和决定更重要、更重大的问题。

再简单说一下代表视察和代表专题调研活动，因为这是两项最基本的活动。按照法律规定，代表在闭会期间，统一组织进行集中视察。主要是对本级和下级机关单位的工作进行视察，了解有关法律、人大做出的决定、决议的贯彻执行情况，了解闭会期间人民群众对人民代表大会和代表的要求等。代表视察是人大代表闭会期间最早开展的一项活动，1954年成立全国人民代表大会，1955年就开展了代表视察活动。1954年年底，时任全国人大常委会委员、原国民党高级将领张治中向刘少奇委员长写了一封信，建议全国人大常委会组成人员开展视察。毛主席看了信以后，两次讲，全国人大代表也要开展视察。1955年5月，就进行了一个月的视察，效果非常好。1955年6月，一届全国人大二次会议上，青海代表组（注：时称代表组）提出一个提案（注：1982年之前称提案），即关于将代表视察定为制度的提案，闭会以后交常委会办理。1955年8月，全国人大常委会审议通过了关于全国人大代表和省、自治区、直辖市人大代表开展视察工作的决定，这是第一个闭会期间人大代表开展工作的法律性文件，对代表视察工作作了比较详细的规定，现在仍执行。按照代表法规定，人大代表在视察中，主要有三项权利：第一项权利，可以约见被视察机关单位的主要负责人。遇到重大紧急情况时，可以提出约见；第二项权利，视察中可以听取被视察机关单位工作情况的汇报；第三项权利，可以直接对被视察机关单位提出改进工作的建议和批评。

代表专题调研活动，是一项比较新的工作。2005年，中央印发了关于全国人大代表工作的9号文件，在这个文件中，提出要在闭会期间增加一次代表活动，即代表专题调研活动。从那以后，这项活动就在各级人大开展起来，并于2010年修改代表法时将这项工作写进了代表法当中。专题调研主要是就专项的问题，进行深入调查研究。组织代表闭会期间开展活动，需要认真研究的问题，就是怎么样将视察和调研这两项代表法规定的代表闭会期间的主要活动，按照各自的功能，加以区别去开展，使它们各自取得更好的功效。有的时候，一些地方往往将视察和调研放在一起组织，所以没有发挥各自的功效。按照代表法规定，代表视察和专题调研都由人大常委会统一组织，所形成的报告处理方式相同，都由人大常委会办事机构转“一府两院”有关机关研究处理，并向代表反馈。最大的区别，集中视察一般在人代会召开之前，普遍地去看情况，横向地去了解情况。专题调研是就专项的问题，深入进行调查研究，纵向地去了解情况。

第三个方面，提好议案和建议，反映人民群众的意见和要求。代表提出议案和建议，是法律赋予的权利。什么是代表议案，按照全国人大常委会关于代表议案处理办法的规定，代表议案是指代表团和代表依法联名向本级人民代表大会提出的属于本级人民代表大会职权范围内的议事原案。人大议案不仅是代表议案，还包括其它机关提出的议案，都要列入会议进行审议。什么是代表建议，代表建议是指法律规定代表对各方面工作提出的建议、批评和意见，即人大代表对各方面工作提出的主张、指出的问题和发表的看法的总称。代表提出议案建议工作，是代表工作中占比重比较大的。在全国人大代表第十八期、十九期学习培训班上，代表进行履职经验交流，谈到最多的都是提议案建议。后来我们讲，也要区别一下，不能全是议案建议。所以可以看出，代表提出议案建议，是发挥代表作用的一个重要形式。代表提好议案建议，要做到对三方面的了解：

第一，了解人大代表提出议案建议的现状。这些年来，各级人大代表对提出议案建议，越来越比较重视。提出议案和建议的数量在逐年增加，质量也在不断提高。十一届全国人大期间有37000多件，比十届增加8000多件增长27%，十二届期间有41000多件，比十一届增长10%。但是，代表提出议案建议时还存在如下的问题：第一，存在随意性。特别是代表参加联名的时候，没有看文本就签字，这种情况不少。建议办复答复代表时，代表讲没有提这件建议，实际上他参加联名签名了，但忘记了；第二，缺乏调查研究。提出的议案建议，事实的情况、概括问题的情况、包括论述的情况等，没有充分的依据；第三，没有很好的区别议案建议。还有文本格式不符合要求等。这些情况在各级人大代表中都存在。

第二，了解议案与建议的区别。代表议案与建议有三点区别：第一点区别，代表议案和建议是两项不同的权利。代表议案是向人民代表大会提出的议事原案，要启动人民代表大会审议的程序，所以代表议案属于人民代表大会议事和决定的范畴。代表建议是对各方面提出的建议、批评和意见，属于人大监督工作的范畴；第二点区别，人数要求不同。代表议案有法定人数的要求，地方人大代表十人以上联名，乡镇人大代表五人以上联名。建议可以没有人数要求；第三点区别，内容不同。议案因为要启动人大审议程序，必须是人大职权范围内的事项。建议可以对各方面的工作提。

第三，了解提好议案建议的要求。这些年修改有关代表议案建议的处理规定，从全国人大到地方人大都在强调，代表提出议案建议，一定要在调查研究基础上提出，要与闭会期间的代表活动相结合。通过参加闭会期间的活动发现问题，并深入地进行研究，在此基础上提出的议案建议，才会是高质量的议案建议。同时，还有其它要求，如提出议案建议程序，代表提出议案建议要反映人民群众的共同意愿，不能作为议案建议提出的要求等。

第四个方面，模范地遵守宪法法律、自觉遵守社会公德，树立良好的社会形象。这也是对人大代表品行方面的基本要求。全面建成小康社会、全面推进依法治国，人民群众对于民主和法治的要求越来越高。党的十九大两个重要论断中其中一个重要论断，就是关于社会主要矛盾的转变，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活需要当中，就有对民主的需求、法治的需求。社会上将人大代表看作是民主法制的形象，看作是人大的形象。所以，这不仅仅是对代表履职的要求，还包括对代表树立形象的要求，也是代表履职的一个重要方面。

二、依法行使好职权，使人大及其常委会成为全面担负起宪法和法律赋予各项职责的工作机关

党的十九大强调，要支持和保障人大行使立法权、监督权、决定权、任免权，使人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予各项职责的工作机关。关于地方人大及其常委会的权力，地方组织法第八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会有15项权力，地方组织法第四十四条规定，县级以上的地方各级人大常委会有14项权力。这些权力概括起来，就是十九大强调的“立法权、监督权、决定权、任免权”。

（一）立法权。按照十八届三中全会精神，立法法修改后，赋予了设区的市人大及其常委会、包括政府制定规章的立法权。到目前为止，所有设区的市，包括三个没有设区的地级市，都有了立法权。按照立法法的规定，设区的市主要围绕城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护三方面事项做好地方性法规的制定工作。

做好地方立法工作，第一，要发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定中强调，发挥人大在立法中的主导作用。这个主导作用，主要体现在三点：一是常委会要制定五年的立法规划和年度立法计划；二是重要的基本法律要由人大专门委员会和工作委员会起草；三是发挥人民代表大会立法的功效。以前各级人大制定法律少，这几年可以看到，一些基本的、综合性的法律都由人大来制定，体现立法的人民性和权威性。

第二，在立法的内容上要突出地方特色。地方立法，主要是为了填补国家立法不可能对地方的有些事项作出规定，才有地方立法的规定，所以要体现地方特色。如开封古城墙保护的条例，当时还没有赋予设区的市立法的权力，由河南省人大制定，不可能由别的省份制定。还有在修改立法法时明确提出，地方立法的时候，对于上位法已经有明确规定的，不要再作重复规定。如上海市人大制定的关于机动车事故处罚事故处理条例，只有十条，就是充分结合了当地的实际。

第三，在立法的程序上要体现科学化、民主化。科学化指立法要进行充分调研论证，还有其它的措施。民主化指征集立法项目、法律法规草案公布、建立立法联系点时，要扩大人大代表和公众对立法工作的参与，使制定的法律法规更好地反映民意、切合实际。

（二）监督权。人大行使监督权，是四项权力当中工作量最大的。特别在地方人大，原来没有立法权，主要是做监督工作和行使其它权力。关于监督权的行使，涉及到地方组织法、监督法、预算法等规定。地方组织法规定了人民代表大会和常委会的监督职权。监督法是各级人民代表大会常务委员会监督法，只规定了人大常委会的监督职权，并没有规定代表大会的监督职权。

关于人大的监督工作，习近平总书记明确指出，在我们国家的政治制度当中，人大就是要对“一府两院”起监督作用。人大要进行正确的监督、有效的监督。张德江委员长对正确监督、有效监督作了阐述。正确监督，就是要遵循监督法规定原则当中的两个重要原则：一是坚持党的领导的原则。十九大强调，东西南北中，党是领导一切的。十九大在部署从严治党当中，提出建立监督体系，其中第一句话就是在党的统一指挥下，建立各方面形成合力的监督体系。党的领导是开展人大监督必须遵循的，只有在党的统一领导下，才能形成一盘棋的思想；二是坚持遵循监督法的规定，依法开展监督的原则。监督法规定了人大常委会监督工作的形式、程序。依法开展监督，就是不能越权，监督权要依法行使，监督程序要依法开展，这样才是正确的监督。既不能越权，同时也不能缺位。监督法规定人大常委会的监督权力，如果没有行使这个权力，等于没有履行人民赋予的职责，这叫缺位。有效监督，就是使监督取得真正成效。张德江委员长讲，要围绕党和国家工作的重大问题，如在发展当中不平衡，要调整结构，不充分，要补齐短板，我理解不管是在中央还是在地方都应围绕这些问题开展监督工作。要坚持问题导向，监督当中要抓住问题，进行有效的、实际的甚至跟踪性地监督，一直使监督取得成效。这是总书记对人大监督提出的要求，体现了人大对“一府两院”国家机关工作的监督，同时也是支持，都是为了共同做好工作。

按照有关法律规定，人大监督包括：一是听取报告。在代表大会当中听取和审议“一府两院”的工作报告、闭会期间听取和审议专项工作报告。闭会期间听取和审议专项工作报告，监督法规定了六个方面，其中包括人大代表议案建议办理情况报告、常委会组成人员调查提出的意见等。

二是预算和计划的监督。预算和计划的监督包括两个层面，一个层面，就是每年召开的代表大会，不包括临时增加的会议，要听取预算情况的报告、计划情况的报告，这些都是年度的报告。另一个层面，在人代会上批准了计划和预算，其执行情况如何，闭会期间常委会就要听取这些报告。所以监督法规定，闭会期间，人大常委会要批准决算、听取预算情况报告、听取审计工作的报告。决算为什么要由人大常委会批准，就是预算批准完之后，决算年度的时间与人代会的时间不能相吻合，所以闭会期间预算由人大常委会来听取，决算报告由人大常委会批准。闭会期间听取的预算报告，与代表大会听取的预算报告不同，代表大会是预算执行完后一整年的，常委会是听取代表大会批准后预算实行一段时间的报告，比如在半年的时候听取。同时，闭会期间人大常委会还要批准政府对预算的调整，代表大会批准后预算需要调整，也由人大进行批准。审查批准决算、听取审计报告，这方面的工作现在各级人大都还需要加强。听取审计工作的报告，对于审计查出的问题，要听取整改情况的报告，全国人大常委会提出来，还要附上审计查出问题具体整改情况的清单。关于审查批准预算重点，全国人大预工委正在制定一个指导意见，以加强对支出方面的监督。大家知道，十九大召开完以后，中央深改领导小组召开的第一次会议，就审议通过了关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见。全国人大所做的工作，会对地方人大直接产生影响。现在全国人大还正在推进预算联网监督，这是通过信息化，来提高治理能力、治理体系现代化的一个措施。地方也开始建立预算的联网，2014年预算法修改以后，现在预算监督是全口径的监督，包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等。通过横向联网，在人大的预工委、财经委与政府的财政部门和收入管理部门联网，从网上可以看到横向的资金使用情况，然后逐渐推进纵向联网。今年省一级已经要进行横向联网，2018年推广到市一级，2019年推广到县一级。通过预算的联网，可以适时看到，原来安排的资金使用是怎么个情况。关于计划监督，代表大会批准了计划后，闭会期间常委会针对计划执行的情况，要听取报告，计划中间有调整，要经过常委会审议批准。还有五年规划，五年规划当中每到相对的中间阶段，政府要进行规划评估，评估报告要向同级人大常委会报告，由人大常委会进行审查审议。

三是执法检查。执法检查是监督法规定的一项权力、一种监督方式。党的十九大进一步强调推进依法治国，成立中央依法治国领导小组。随着依法治国的推进，健全社会主义法制体系，当前最重要最需要加强的，就是执法问题。所以，执法检查非常重要。在这里我简单介绍一下全国人大的执法检查开展工作，十二届全国人大加强执法检查，总结了六个环节：第一，按照监督法的规定选好选题；第二，组织好执法检查的带队和组织工作。全国人大执法检查带队的都是委员会会议的组成人员，张德江委员长首先带队对职业教育法进行了执法检查，其他副委员长也都亲自带队开展执法检查。在执法检查过程中采取抽查等方式；第三，起草好执法检查报告。因为执法检查报告对于执法部门来说，是改进执法工作的依据；第四，加强审议。对于报告提出整改的意见，包括法律修改的意见，常委会组成人员认真进行审议；第五，有关执法部门拿出切实的改进措施；第六，改进措施要向全国人大常委会做出汇报。这六个环节，形成了执法检查一个完整的环形链条，使执法检查环环相扣，能够真的见到成效。全国人大执法检查的做法和经验的总结，为地方人大开展执法检查工作提供了模式和参考。

四是规范性文件备案审查。规范性文件备案审查，是近些年才开展比较多的一项工作。关于市级人大主要要做好三方面的工作：第一，规章的备案。包括同级政府制定的规章、作出的命令和决定，下级人大及其常委会作出的决定、决议；第二，备案审查。对规章、命令、决定、决议进行审查，对不适当的进行撤销；第三，这项工作现在需要加强的就是机构的问题。有的地方设立了机构，但缺人员，有的地方备案了，但审查工作没有开展起来。这是监督法明确规定人大常委会的一项日常监督工作。同时也是代表大会的工作，地方组织法规定，人民代表大会可以撤销本级人大常委会不适当的决议、决定和同级政府的决定、命令。

除了以上经常开展的监督工作，监督法还规定了询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督职权。关于撤职案的审议和决定放在下一个问题任免权中一并讲。询问和质询、特定问题调查这两项权利，十八届三中全会明确提出，完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等形式，来回应社会关切。

质询案，代表大会代表可以提出，常委会组成人员也可以提出。去年9月，河北省人大常委会就针对清东陵两起文物被盗案，向河北省文化厅提出质询案，处理了责任人，有关机关进行了工作整改，代表们比较满意。2002年，安徽省马鞍山市在人代会上，代表联名提出质询案，对马鞍山市规划局因为批准建厂，厂址影响附近学生的安全和环境问题，向市规划局提出质询等。

特定问题调查，代表大会当中主席团和代表可以提出，闭会期间主任会议和常委会组成人员也可以提出，这方面的实例也不少，这里就不多讲。

（三）决定权。决定权是法律规定人大的一项重要职权。1979年修改地方组织法对人大及其常委会的决定权作了规定。当时彭真委员长在召开座谈会的时候，就将地方人大的职权排序为“立法权、决定权、监督权、任免权”。从那时起，人大就在探讨，怎么样行使重大事项决定权。按照今年中央办公厅的文件精神，明确了行使重大事项决定权的重点，前面讲审议报告时讲到了，就是人代会当中审议“一府两院”的报告，包括预算、计划的报告，作为决定重大事项的重点。中央文件还提出了一个要求，各地结合实际来确定决定重大事项的范围。到目前为止，省一级的人大几乎都有关于重大事项决定权的规定，市一级包括县一级许多也都有。但这次提出，制定和修改有关规定，要结合各地实际，进一步明确重大事项决定权的范围。重大事项，各地情况不一样，如福建省将归侨侨眷的权益保障问题作为重大事项，广西壮族自治区将民族团结问题作为重大事项，重庆市将三峡环境保护问题作为重大事项。去年辽宁省丹东市将重大事项细化为21项，其中包括关于国有资产五千万元以上进行转让和使用，要向人大常委会报告等。所以要根据各地实际情况来确定，这也是最近各地抓紧开展的一项工作，如浙江省、江苏省等地。其中有一个重大事项规定当中，就完善协调机制，明确提出由人大常委会的办事机构与党委、政府的办事机构进行沟通，然后由人大常委会党组向同级党委报告，由人大提出决定重大事项的计划。当然这个计划制定的时候，也要和政府各个方面进行商量，政府提出重大事项的意见。同时还要提高重大事项决定的民主化、法制化水平。民主化现在推广的是浙江省宁海县的经验，实行民生实事项目代表票决制，就是征集民生实事项目，然后在代表大会上或者通过一定方式代表进行表决，通过后人大常委会包括群众督促、监督政府进行实施。前两天我了解了一下，这项工作开始推广到浙江的县一级，现在全省设区的市一级都在推行民生实事项目代表票决制。

（四）任免权。人事任免权也是法律规定人大的一项重要职权。包括在人代会当中，选举上一级人大代表，人大常委会组成人员，政府的正副职领导人员，法院院长，检察院检察长，现在还包括监察委员会主任。同时，在人代会上，主席团、常委会、十分之一以上代表联名，还可以提出罢免案。闭会期间，常委会可以补选和罢免上一级人大代表，决定“一府两院”市长、院长、检察长代理人选，任命个别政府副职的领导人员，决定任命政府的其他组成人员，任命法院、检察院副院长、副检察长，审判委员会组成人员、检察委员会组成人员，审判员、检察员，监察委员会的组成人员。同时，有任也有免，人大常委会在闭会期间，可以对这些人员进行免职。还有一个撤职的规定，就是对于由人大常委会任命的个别的政府领导人员和其他人员，可以提出撤职案，撤职案主任会议可以提出，常委会组成人员五分之一以上联名也可以提出。行使好人事任免权，要坚持党管干部的原则，体现党委的意图，按照法律规定严格依法做好工作。

三、加强国家机关与人大代表的联系，做好代表议案和建议办理工作

加强国家机关与人大代表联系，是习近平总书记在纪念人民代表大会制度建立六十周年的讲话当中，明确提出的。总书记讲，加强国家机关与人大代表和人民群众的联系，是人民代表大会的本质要求。国家机关与人大代表联系最主要的方式，就是办理代表的议案、建议。办理代表建议工作涉及面广，涉及到各级的所有国家机关。全国人大代表建议提出最多的时候，是去年的全国人代会8609件，每年交给财政部办理的代表建议2000到3000件，工作量很大。这些年来，“一府两院”对代表建议办理工作，应该说是高度重视，也确实取得了很好的成效。2014年春节后的第一天，李克强总理主持召开国务院常务会议，专门听取2013年国务院系统办理全国人大代表建议的情况。会议明确指出，办理代表建议是接受人大及其常委会监督的一种形式，是推进法制政府建设的一个重要要求，是办实事、解难题的一项重要工作，而且提出建立督办制度、台账制度，完善监督制度等一系列要求。从那以后，每年国务院常务会议都要听取代表建议的办理情况。最高法、最高检每年都要开会，主要领导亲自安排部署代表建议办理工作。到目前为止，基本上每一级的政府都有办理代表建议的规定，有的还有专门的督办制度的规定，如北京市顺义区，就制定了督办代表建议的办法，用百分制考核的方法，对建议办理的细节包括计划的制定、实施等，进行考核，应该说是非常重视的。根据全国人大和各地人大办理代表建议的情况，概况起来做了这么几项工作：

一是分别情况进行办理。一件建议一个单位能够单独办理的，就交给一个单位单独办理。一件建议不是一个单位就能拿出意见的，要有一个牵头单位和几个协办单位，协办单位在一定的期限内拿出协办意见，由主办单位汇总后统一答复。代表提出的一件建议当中，涉及到几个部门，如全国人大代表曾经提出的建议，涉及到水利部、发改委、教育部、农业部，一件建议中要解决几个问题，就分别交有关部门办理。地方人大现在还有一种合并办理，把相同相近的建议合并在一起交给有关部门办理。

二是突出重点进行办理。实行重点建议办理制度，2015年关于加强县乡人大工作建设的若干意见明确提出，完善县级人大常委会主任、副主任和乡镇人大主席、副主席督办重点建议的机制。每年的建议比较多，要选择重点办理。重点建议办理，一般都是主要的领导或者分管领导牵头，进行调查研究、拿出办理方案，与代表进行座谈等更加细致的工作进行办理。各级人大对重点建议的办理抓的很紧，有的就直接明确一把手来牵头办理重点建议。同时，还有内部重点建议，从全国人大来讲，有关部委在承办的建议当中，结合各自的工作实际，如这段时间正要推行、出台某些政策规定，推进某项工作，与代表建议结合在一起作为重点建议办理，这个效果也比较好。

三是加强与代表的联系。代表建议办理与人大代表联系，这是2010年修改代表法明确规定的一项法定性要求。代表法明确规定，承办单位在办理代表建议过程中，要加强与代表沟通联系，听取他们的意见。这些年来，全国人大代表建议办理这方面工作得到了很大的加强，开始是部分联系、电话联系、出差的时候顺便联系，到后来普遍的每个人都联系。最高法、最高检提出，和每位代表要进行面对面的沟通联系，效果确实比较好。这也是体现总书记讲的，加强国家机关与代表联系的一个重要的途径。

四是答复代表。按照法律的规定，建议由人大的机构交有关机关进行研究办理并答复代表。答复代表，第一，要按照期限来答复。原来办理答复的期限不统一，全国人大会议期间提出的建议和闭会期间提出的建议答复期限不统一，全国人大和地方人大不统一，地方人大相互之间也不统一。2010年修改代表法明确规定，代表建议的答复一般是三个月，涉及面广、办理难度比较大的最迟不超六个月。所以地方人大在作规定的时候，最长期限只能短于六个月，如果超过六个月就违背了上位法；第二，要按照实事求是的原则。代表提出的建议能够解决的应当尽快解决，答复代表。能够列入计划解决的，要列入计划，先答复代表，解决以后再答复。确实不能够解决的，也要如实地、实事求是地向代表说明情况。第三，答复的格式要规范。代表法对此也有相应规定，2005年中央9号文件对全国人大代表建议办理工作提出要求，全国人大就改变了对代表建议办理的答复格式要求。原来都是有关部委的办公厅盖章答复，比如说，中华人民共和国发展改革委员会，盖的是办公厅的章，2005年后就明确，一定要盖发改委的章，体现对代表建议的重视。还有，代表建议答复件要有分管领导的签名，原来我在代表联络局的时候，分管这方面的工作，有一次到云南出差督办胡锦涛总书记提出的建立云南“桥头堡”的重点建议，国家发改委副主任杜英就讲，现在案头还有一摞代表建议答复件没有签名，还要认真地看，确实不符合要求的要退回去重新起草。所以尽管只是个格式，但是这是对这项工作的一个促进和要求。总之，人大代表提出议案建议，是代表法规定的权利，尊重代表的权利，做好这项工作，是我们各级机关和组织的法定职责。

时间的关系，今天与各位就交流到这里，有不对和不准确的地方，请各位领导和代表批评指正，谢谢大家。