第 6 期

榆林市人大常委会办公室编         2016年8月18 日

关于规划管理立法的考察报告

市人大考察组

根据市人大常委会2016年工作要点安排和“多规合一”工作要求，为了做好制定《榆林市“多规合一”工作管理条例》的有关前期准备工作，在学习有关法律法规、了解我市“多规合一”进展情况、规划管理方面的工作现状以及存在主要问题的基础上，6月中旬，市人大常委会副主任、党组副书记李文明和副主任杨怀智带领办公室、环资工委、法工委和发改委、建规局的工作人员，对大连市、鞍山市、吉林市、齐齐哈尔市等地的人大立法工作，特别是规划管理立法情况进行了考察学习。通过与各地人大常委会有关工委和市政府有关部门座谈交流、收集有关资料、考察城市博物馆和调研城市建设情况，开阔了视野、提高了认识、受到了启示、取得了收获。现将具体考察情况报告如下。

一、人大立法的基本情况

大连市、鞍山市、吉林市、齐齐哈尔市都属第一批获得地方立法权的18个“较大的市”范畴。上述市人大从1985年开始，陆续开展了立法工作，经过30多年的摸索和实践，他们在地方立法方面初步形成了一整套工作机制，并取得了不少成果。这些城市平均每年立法3件左右，同时开展修改、废止工作。齐齐哈尔累计制定地方性法规95件、废止46件、现行49件，吉林市累计制定地方性法规95件、废止46件、现行49件，鞍山市累计制定地方性法规78件、废止34件、现行44件，大连市累计制定地方性法规65部地方法规，废止17部，现行48件。这些现行的法规中内容广泛，其中涉及城市管理、环境保护方面的占一半左右，内容包括：节约能源、大气污染防治、水污染防治、噪声污染防治、危险废物污染防治、生活垃圾管理、机动车排气污染防治、再生资源回收利用管理、城市管理综合行政执法、市容和环境卫生管理、城市排水设施管理、市政工程设施管理、城市园林绿化、城市道路管理、城市房屋安全、城乡规划、建筑工程保修、建设工程监理、城市供水用水监理、城市供热用热、房屋租赁、民用建筑节能、物业管理、养犬管理、公共汽车客运管理、客运出租汽车管理、风景名胜区管理等27个方面。这些地方法律的制定与实施，有效的规范了一些具体问题，对加强城市建设和环境保护，促进经济社会发展起到了积极的推动作用。

二、规划管理的先进做法

考察学习的城市，从1990年开始，陆续制定了《城市规划管理条例》；从2008年开始，陆续修改为《城乡规划管理条例》。这些《条例》的出台和实行，极大地促进了土地资源的合理利用，有力地提高了城市规划、建设和管理的现代化水平，有效地改善了城乡群众生产生活条件，推动了市域经济和社会发展。主要有以下亮点：

（一）建立了完整的规划体系。考察学习的这些城市，大部分已经实现了对市域境内的市、县（区）、乡村的全规划，更难能可贵的是，对规划的管理也实现了全覆盖：市辖区，由市政府规划主管部门具体负责落实规划管理；不设区的市及县（区），实行相对独立的规划管理体制；同时，对乡镇规划和村庄规划的制定和实施也做出相应的规定，明确了监督落实责任，使城乡规划管理形成一个完整体系。

（二）坚持了公益项目先行。这些城市的规划管理都体现了以人为本的理念，主要是通过加强对公共基础设施的规划，更好地服务当地群众的生产生活。城市规划方面，体现了优先安排基础设施以及公共服务设施的特点，妥善处理了新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。乡镇规划方面，结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。村庄规划方面，坚持因地制宜、节约用地，充分发挥了村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件，建设美丽乡村。

（三）维护了规划尊严。规划的生命在于执行，规划执行的关键在有效管理。大连市在这方面有比较好的经验。首先，确定了规划委员会的法律地位，赋予了委员会研究审议城乡规划工作重要职权，推动了城乡规划由少数人决策向集体决策的转变。其次，夯实了责任，明确要求各级人民政府及其城乡规划主管部门严格依据法律法规及时制定城乡规划，采取有效措施加强规划的实施管理，特别是突出了人大监督的应用，明确规定对规划管理不到位、执行不力的，由人大介入进行询问、质询，直至启动罢免。第三，确定了城乡规划督察员制度，完善了行政执法、行政纠正和行政责任追究机制。第四，出台了《大连市城市规划管理技术规定》，为规划规范管理提供了依据，同时运用“互联网+”，建成了规划网上管理平台，使规划管理更加精准、及时、有效。

（四）体现了公开公正。《规划管理条例》制定过程中，始终把公开、公正的原则贯穿到各个环节。在修订规划时，严格依法进行，修订都能严格按照市人大的规范程序进行审议和决定。在规划的编制、实施、修改中，通过召开听证会，在报纸、电视等公共媒体征询群众的意愿和诉求，调动人民群众参与地方立法、实现各自的利益表达。对规划实施的监督检查和处理结果等事宜也及时通过报纸对社会公开，对各种违反规划、违章乱建等违反规划的行为起到了震慑作用。规划的制定、执行存在部门利益法制化，一直是影响规划公正的重要因素。为了进一步提高规划质量，大连、鞍山等地市已经形成委托第三方立法的工作机制，把部门利益法制化的倾向排除在立法环节，使立法工作更加公正科学。

三、对我市制定《榆林市“多规合一”工作管理条例》的几点启示

2014年，我市被列入“多规合一”试点城市，这为解决我市规划的科学性和权威性不足，规划类型过多、职能重叠、决策分散、缺乏衔接，规划执行不够严格，违反规划和随意修改规划等突出问题创造了十分有利的时机和条件。两年来，试点改革工作有效推进，特别是编制完成了《榆林市国土空间综合规划（2015-2030年）》，基本确立了一本规划、一张蓝图。在这种情况下，加快启动《榆林市“多规合一”工作管理条例》，有利于我市规划管理工作取得主动权、步入法治化，也有利于推动人大工作与时俱进，显得特别必要和紧迫。因此，认真总结本次考察经验，结合榆林城市规划建设管理工作实际，我们认为在制定《榆林市“多规合一”工作管理条例》中，要注意以下两个方面：

（一）坚持一个原则——党委领导、人大主导原则

制定《榆林市“多规合一”工作管理条例》，是有效使用地方立法权的重要表现，也是在没有上位法情况下的先行先试。在条例制定过程中，要严格落实中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求和中、省、市各级关于规划管理的会议精神，确保规划管理工作方向正确、思路明确。《榆林市“多规合一”工作管理条例》立法计划及起草、制定过程，都要及时向市委报告，积极争取市委的支持，使党的主张通过法定程序固定下来。

要切实发挥好人大在立法工作中的主导作用。市人大常委会要做好以下三个方面的工作。在立项方面，要把制定《榆林市“多规合一”工作管理条例》列入明年立法计划，今年要开展组织、推动和协调工作。在进度主导方面，要按照“多规合一”方案2017年10月公布的要求，倒计时安排好立法各个阶段的工作。在决策主导方面，要建立人大主导、有关部门参加、专家学者及企业事业单位、人大代表和人民群众共同参与起草的工作机制。对法规中涉及重大问题和较大意见分歧的“关键条款”，要提前主动与相关部门沟通，全面了解掌握有关情况，提出解决方案。对争议较大但时间迫切需要的问题，要引入第三方评估，形成评估意见，为常委会审议法规草案提供有价值的参考。

（二）抓住七个关键点

一是要明确市域“一张图”的法律地位。市域“一张图”是根据主体功能定位和国土开发适宜性评价，在划分生态、城镇、农业三类空间形成的市域空间规划底图上，划定生态保护、基本农田保护、文物保护、城镇开发、产业开发、基础设施廊道等控制线，协调形成集土地、城乡、园区、林业、环保、文物、重大项目、基础设施等各类空间规划于一体的空间规划图，并且得到省政府的批复。下一步，市人大常委会要尽快对市域“一张图”的相关文件要进行审议，确立“一张图”的法律地位，予以法律化，树立权威性、严肃性，任何单位都要认真遵守，不得擅自改变，确保这一成果在今后全市建设中发挥应有的作用。

二是要明确各种规划的地位以及相互关系。按照有关法律规定，各种规划之间是一个相互依据、相互衔接的关系。比如，城乡规划应当依据国民经济和社会发展规划编制，并与土地利用总体规划相衔接；各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划；环境保护规划要与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。

三是要明确责任。对于有关部门在涉及空间规划的审查以及建设项目生成的工作职责、任务、审批次序、完成时间等方面，都要有明确的责任分工，提出严格的要求，防止推诿扯皮，不作为、乱作为现象发生。

四是要明确流程。在建立管理综合平台的基础上，坚持合法、科学、高效、方便的原则，制定业务协同和建设项目审批工作流程，并且向社会公开。

五是要建立规划修改、变更联动机制。某一项规划，按照规定确实需要修改、变更的，提请部门不仅要提出本规划修改、变更的方案，还要提出相关规划同时修改、变更的方案，相关规划要同时进入法定修改、变更程序。相关规划全部完成法定修改、变更程序后，本规划修改、变更方可有效。

六是要明确各种违反规定的行为及处罚措施。根据有关部门及其工作人员在规划管理中的职责，列出权力清单，对可能出现的违法违规行为进行明确处罚。比如，未按规定对规划进行审查、未经法定程序擅自修改规划、未将规划纳入综合平台、未将建设项目审批纳入综合平台统一管理、违法调整审批流程等等，都要按照《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《中国共产党问责条例》及其他有关法律、行政法规，设置相应的行政处分措施，从严处理。

七是要明确市人大及其常委会的法律地位。重大事项决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要权力。近期，《市人大常委会讨论决定重大事项办法》已经审议通过，要切实抓好这项办法的落实。特别是在管理规划方面，要落实报告制度，凡《办法》涉及的重大规划制定、调整、变更等，市政府启动前要提前报告市人大常委会；各项重大规划的出台，都要按照《办法》及其他相关规定，经过市人大或常委会审议、审查或备案。市人大常委会也要建立形成工作机制，每年听取市政府实施各项规划情况的报告，切实加强对规划管理工作的监督，更充分、科学地用好重大事项决定权，更有力的推动全市经济社会健康发展。

杨怀智赴横山区

调研包抓贫困村和党建联系点

8月16日，市人大常委会副主任杨怀智一行赴横山区就包抓贫困村和党建联系点进行调研。

杨怀智先来到所联系的贫困村波罗镇薛家沟村，通过座谈,对该村当前的发展状况和存在问题进行详细的了解。杨怀智认为横山区委、政府高度重视农村基础设施建设，措施务实，薛家沟村的路、水、电、网络等基础设施不断完善，村容村貌得到很大改善。杨怀智强调，村委班子要团结，村支书要带着责任感找准产业项目，带领大家脱贫致富。要重视村民的思想教育，结合“两学一做”学习教育，适时组织村民集体学习，学政策、学致富本领，通过学习、评比等活动聚集人心，使村委会成为大家的知识家园和精神家园。

杨怀智接着来到党建联系点波罗镇小咀村，在查看了村里的荣誉台后指出，荣誉既是组织的认可，也是对付出的肯定，取得这样的成绩，得益于小咀村有好的班子、好的民风、好的传统。随后，杨怀智在座谈会上指出，小咀村党支部和村委会的核心力量发挥得很好，示范带动作用明显，形成了以小见大，以上率下的好作风，对全市农村党建起到了示范作用。杨怀智要求，下一步要继续深入开展“两学一做”学习教育，继续发扬好的作风，不断总结，与时俱进，努力把小咀村的家家户户建成文化之家、致富之家。